不久前，黑龍江省政府常務(wù)會議討論并原則通過了《黑龍江省發(fā)展中醫(yī)藥條例(草案)》。業(yè)內(nèi)人士告訴記者，這是黑龍江省十年內(nèi)第二次對中醫(yī)藥保護(hù)進(jìn)行立法，可見對其的重視程度。
十年內(nèi)兩次立法保護(hù)中醫(yī)藥
黑龍江省野生藥材資源豐富，有“北藥大省”之稱，中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展具有較好的基礎(chǔ)。但目前黑龍江省中醫(yī)藥現(xiàn)狀，可以用“嚴(yán)峻”一詞概括。
曾于1998年頒布的《黑龍江省發(fā)展中醫(yī)條例》，對促進(jìn)本地區(qū)中醫(yī)藥事業(yè)的進(jìn)步起到了重要的作用。當(dāng)前，隨著改革開放步伐的加快和經(jīng)濟(jì)、社會的空前發(fā)展，現(xiàn)有的中醫(yī)藥水平已與群眾日益增長的醫(yī)療保健需求不相適應(yīng)。
有關(guān)資料在人、財(cái)、物3個方面有所顯示：黑龍江省中醫(yī)從業(yè)人員1950年為3962人，2006年為7775人，56年間增長不到2倍；同期西醫(yī)從業(yè)人員分別為3155人和151916人；全省的中醫(yī)院特別是縣級中醫(yī)院經(jīng)費(fèi)普遍不足，一些醫(yī)院甚至連正常開支都有困難；全省63個縣級中醫(yī)院只有2個達(dá)到土建標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)務(wù)用房缺口達(dá)37.2%，現(xiàn)有業(yè)務(wù)用房中危房占31.3%，63所中醫(yī)院只有26臺救護(hù)車。加上中醫(yī)藥人才短缺、中醫(yī)西化現(xiàn)象嚴(yán)重，以及部分秘方、驗(yàn)方、特效診療技術(shù)的失傳，這些因素都成了制約黑龍江中醫(yī)藥事業(yè)騰飛的“瓶頸”問題。
2007年，黑龍江省衛(wèi)生廳和省中醫(yī)局在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，起草了新的《黑龍江省發(fā)展中醫(yī)藥條例(草案)》初稿；2008年，這一條例被列入立法計(jì)劃，經(jīng)過廣泛征求意見和反復(fù)修改，于7月3日經(jīng)省政府第八次常務(wù)會議通過。
記者了解到，草案共分8章62條，主要內(nèi)容有對中醫(yī)藥的扶持措施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等，其中新增條目30條，修改或細(xì)化23條。業(yè)內(nèi)人士稱，縱觀草案，剛性、科學(xué)，亮點(diǎn)頗多。
政府出錢出力否則一票否決
怎樣解決中醫(yī)藥面臨的“嚴(yán)峻”問題？“速效的做法是立法中確立———發(fā)展中醫(yī)藥政府要出錢出力否則一票否決”，有關(guān)人士幽默地把這個觀點(diǎn)比喻為“一針靈”。
草案在全面規(guī)定了政府職責(zé)的同時，明確提出各級人民政府“應(yīng)當(dāng)將中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展情況作為考核指標(biāo)，納入本級人民政府的全面工作目標(biāo)進(jìn)行考核”，另外還規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定優(yōu)惠政策，支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展�？h級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，制定涉及中醫(yī)藥的政策時，應(yīng)當(dāng)征求同級中醫(yī)藥行政部門的意見�！�
草案第九條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步增加對中醫(yī)藥事業(yè)的財(cái)政投入，每年的增長幅度應(yīng)當(dāng)不低于財(cái)政支出的增長幅度。”這一規(guī)定給中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展奠定了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
為了防止政府職責(zé)落空，草案規(guī)定：“縣級以上人民政府和有關(guān)部門未履行支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展法定職責(zé)的，不得給予各項(xiàng)獎勵，并由上級行政機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分�！�
必須按照自身規(guī)律管理中醫(yī)藥
“西醫(yī)多采用成藥，醫(yī)生檢查之外只管開藥便是，下醫(yī)囑多是用藥時間、頻次等方面，醫(yī)生處方和藥房拿藥相對獨(dú)立；而中醫(yī)大夫則必須在明醫(yī)理的同時，兼曉藥性和藥材，中醫(yī)不但要懂醫(yī)，還要懂藥。中醫(yī)涉及中藥炮制的問題，離開老藥工和中醫(yī)的指導(dǎo)，如何保證藥效就成了問題。”黑龍江省有關(guān)中醫(yī)藥專家呼吁：“必須按照中醫(yī)藥自身規(guī)律來管中醫(yī)藥！”
這一問題已經(jīng)引起了有關(guān)主管部門的重視。2008年1月8日，國家食品藥品監(jiān)督管理局正式頒布實(shí)施了《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化和明確了關(guān)于中藥注冊管理的要求。
據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理局有關(guān)人員介紹：“起草《中藥注冊管理補(bǔ)充規(guī)定》，主要是為了體現(xiàn)中醫(yī)藥特色，遵循中醫(yī)藥研究規(guī)律，注重繼承，鼓勵創(chuàng)新，促進(jìn)發(fā)展�！�
記者發(fā)現(xiàn)，這一指導(dǎo)思想在黑龍江省此次重新制定的草案中，也得到了體現(xiàn)。
針對黑龍江的現(xiàn)狀，草案第十五條規(guī)定：“縣級以上人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)支持中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人員發(fā)掘和推廣有獨(dú)特療效的中醫(yī)藥診療技術(shù)，鼓勵中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)研制安全、簡便和多樣化的臨床中藥制劑。經(jīng)省食品藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)，不具備中藥配制能力的醫(yī)院類別的醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以委托符合條件的制劑室或者藥品生產(chǎn)企業(yè)配制中藥制劑�！�
草案第五條將“發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循中醫(yī)藥自身發(fā)展規(guī)律”作為原則之一予以明確提出。同時，第十七條規(guī)定：“與中醫(yī)藥有關(guān)的評審或者鑒定活動，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)中醫(yī)藥特色，遵循中醫(yī)藥自身發(fā)展規(guī)律，實(shí)行同行評議制度”，中醫(yī)醫(yī)療事故的技術(shù)鑒定等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)成立專門的中醫(yī)藥評審、鑒定組織或者由中醫(yī)藥專家參加評審、鑒定。為了通過行業(yè)自治實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，第三十三條規(guī)定：“中醫(yī)藥行政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)中醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會建設(shè)，指導(dǎo)中醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會的活動，并將適宜行業(yè)協(xié)會承擔(dān)的職能委托給行業(yè)協(xié)會�！�
此外，中醫(yī)藥管理不符合客觀實(shí)際的一個突出實(shí)例就是中醫(yī)藥價格被人為壓低，明顯不符合中醫(yī)藥服務(wù)的勞務(wù)技術(shù)價值。為此，草案第十二條規(guī)定：“中醫(yī)藥價格實(shí)行政府定價、政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價相結(jié)合。中醫(yī)藥價格標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中醫(yī)藥特色，充分體現(xiàn)中醫(yī)藥服務(wù)技術(shù)勞務(wù)價值。”
政府鼓勵社會力量發(fā)展中醫(yī)藥
據(jù)黑龍江省著名中醫(yī)曹洪欣介紹，預(yù)防是醫(yī)學(xué)的首要原則，中醫(yī)的“治未病”包括未病先防、既病防變和愈后防復(fù)3部分。
“醫(yī)學(xué)的根本目的是促進(jìn)群體的健康，而不僅僅是治病。”著名健康教育專家洪昭光說，按照這個標(biāo)準(zhǔn)，醫(yī)生可分為四等，最低是“醫(yī)匠”，就病論病，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳；高一級的是“醫(yī)生”，除了治病，還關(guān)心患者的飲食和心態(tài)；再高一級的是“醫(yī)家”，能把握一級預(yù)防、二級預(yù)防、功能康復(fù)等醫(yī)療的全過程；最高級的是“大家”，除了上述那些，還能做好大眾的健康促進(jìn)工作，幫助提高社會的健康水平，這與中醫(yī)的“上醫(yī)治未病”思想非常貼近。
而據(jù)國家“九五”攻關(guān)研究表明，把1元錢花在預(yù)防上，可以節(jié)省8.59元錢藥費(fèi)，還能相應(yīng)節(jié)省約100元的搶救費(fèi)、誤工損失、陪護(hù)費(fèi)等。
為了引導(dǎo)社會力量和醫(yī)療機(jī)構(gòu)充分挖掘和發(fā)揮中醫(yī)藥在非基本醫(yī)療保健方面的作用，草案第二十條規(guī)定：“縣級以上人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵社會力量按照國家有關(guān)規(guī)定，發(fā)展中醫(yī)藥非基本醫(yī)療保健事業(yè)，推進(jìn)中醫(yī)藥非基本醫(yī)療保健的市場化、產(chǎn)業(yè)化。鼓勵中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)揮中醫(yī)藥在養(yǎng)生保健和亞健康保健方面的優(yōu)勢，開展"治未病"服務(wù)，適應(yīng)多層次的中醫(yī)藥保健需求。”
據(jù)有關(guān)人士介紹，這是我國首次將“治未病”寫入地方性法規(guī)草案，為中醫(yī)藥機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)生保健、亞健康保健和“治未病”服務(wù)提供了法律依據(jù)。
“坐堂醫(yī)”與“赤腳醫(yī)”全都保護(hù)
坐堂行醫(yī)是傳統(tǒng)的中醫(yī)行醫(yī)模式，但是，1999年施行的《中華人民共和國
執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》規(guī)定，執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師必須在醫(yī)療、預(yù)防、保健機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)，故坐堂行醫(yī)屬非法。
為了恢復(fù)坐堂行醫(yī)的合法地位，2007年，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了《關(guān)于開展藥品零售企業(yè)設(shè)置中醫(yī)坐堂醫(yī)診所試點(diǎn)工作的通知》。
按照試點(diǎn)工作通知的精神，草案第二十七條第二款規(guī)定：“具有執(zhí)業(yè)資格并符合其他法定條件的中醫(yī)醫(yī)療從業(yè)人員可以個體開業(yè)行醫(yī)或者到藥品零售企業(yè)坐堂行醫(yī)，依法從事執(zhí)業(yè)活動�！边@一規(guī)定使坐堂行醫(yī)在黑龍江省獲得解禁。
草案還突破了執(zhí)業(yè)年齡的門檻。1997年實(shí)施的《黑龍江省醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法》第八條規(guī)定，男性在70周歲以上，女性在65周歲以上的，不得申請?jiān)O(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)；第十五條規(guī)定，非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)聘用在職衛(wèi)生技術(shù)人員、聘用男性超過70周歲、女性超過65周歲的人員的，申請醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)登記時不予登記。
據(jù)有關(guān)人士介紹，由于中醫(yī)藥的特殊性，中醫(yī)藥人才培養(yǎng)周期較長，名中醫(yī)必須要經(jīng)過多年的實(shí)踐積累，所以，對中醫(yī)執(zhí)業(yè)人員限制年齡的做法是不符合中醫(yī)藥自身規(guī)律的。為此，草案第二十七條第三款規(guī)定：“具有執(zhí)業(yè)資格并符合其他法定條件的中醫(yī)醫(yī)療從業(yè)人員，申請?jiān)O(shè)置中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者從事中醫(yī)執(zhí)業(yè)活動不受年齡限制�！�
“赤腳醫(yī)生”如何合法上崗？草案第二十八條根據(jù)《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》的授權(quán)，在放寬鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)政策方面作出了規(guī)定：“省中醫(yī)藥行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的需要，組織未取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格的中醫(yī)藥師承人員以及確有專長的中醫(yī)藥從業(yè)人員，進(jìn)行以臨床效果和工作實(shí)踐為主的專門培訓(xùn)，經(jīng)考試合格后發(fā)給鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)證書，允許其在村衛(wèi)生醫(yī)療機(jī)構(gòu)從事醫(yī)療活動�！边@一規(guī)定，有利于農(nóng)村大量“赤腳醫(yī)生”取得合法上崗資格，符合農(nóng)村實(shí)際。
記者發(fā)現(xiàn)，除以上亮點(diǎn)外，中醫(yī)西醫(yī)一視同仁，中醫(yī)藥納入醫(yī)保、新農(nóng)合；政府可以有償收購中醫(yī)藥資源，中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)等等，都是此次黑龍江省出臺的法規(guī)草案的閃亮之處。
值得期許的民生新政
記者手記
醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是民生之本。貧窮和疾病如同一對孿生兄弟，因病而貧，因貧而病，已成為制約民生改善的一個突出問題。具有“簡、便、廉、驗(yàn)”優(yōu)勢的中醫(yī)藥無疑在解決醫(yī)療民生問題方面大有可為，黑龍江省敏銳地找準(zhǔn)了“立法發(fā)展中醫(yī)藥”這一切入點(diǎn)，既有利于為群眾提供質(zhì)優(yōu)價廉的醫(yī)藥服務(wù)，又繼承和發(fā)揚(yáng)了傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)和文化，使得中醫(yī)藥這一具有數(shù)千年歷史的“國寶”得以傳承和發(fā)展。
黑龍江省發(fā)展中醫(yī)藥不是靠單純投錢、投物的粗放發(fā)展，也不是簡單給政策、下命令的
盲目發(fā)展，而是堅(jiān)持“發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循中醫(yī)藥自身發(fā)展規(guī)律”的原則，通過同行評議、行業(yè)自治、合理定價等措施，規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥事業(yè)科學(xué)發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)大中醫(yī)藥服務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)服務(wù)能力，改善醫(yī)療民生。
現(xiàn)代醫(yī)學(xué)認(rèn)為，疾病早期預(yù)防、診斷是提升居民健康水平的最佳醫(yī)療模式。世界衛(wèi)生組織也指出，21世紀(jì)的醫(yī)學(xué)將從“疾病醫(yī)學(xué)”向“健康醫(yī)學(xué)”發(fā)展，從“重治療”向“重預(yù)防”發(fā)展。中醫(yī)藥防病治病的特點(diǎn)無疑符合此潮流。草案中敏銳地提出發(fā)揮中醫(yī)藥在養(yǎng)生保健、亞健康保健方面的作用，開展“治未病”服務(wù)，有利于提高人民群眾健康水平，不僅僅是“前衛(wèi)”，更具現(xiàn)實(shí)意義。
作為農(nóng)業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省，黑龍江財(cái)政收入有限，人均收入較低。在政府財(cái)力和消費(fèi)水平普遍不高的情況下如何發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，這是一個讓決策者“撓頭”的事情。立法發(fā)展中醫(yī)藥，用有限的財(cái)政投入和剛性的制度支持，啟動具有無限潛力的中醫(yī)藥服務(wù)，以期在最大程度上解決3800萬人“看病難、看病貴”的問題———這就是黑龍
江給出的答案，以小成本啟動大醫(yī)療符合省情、順應(yīng)民情。
發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)、改善醫(yī)療民生，不能空喊口號，不能朝令夕改。黑龍江省政府通過為自身設(shè)定義務(wù)，推出各項(xiàng)扶持政策，勇于擔(dān)當(dāng)責(zé)任，用制度和機(jī)制來推進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展，并通過立法使其得以持續(xù)施行。制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，從制度上入手解決民生問題，產(chǎn)生的就不是一時、一地的實(shí)惠，而是長遠(yuǎn)、普遍的效益。
黑龍江立法挺中醫(yī)藥無疑是讓人贊許的，但贊許之余，人們更多的是期待，期待條例出臺后實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮作用，讓群眾更多地獲得廉價而有效的中醫(yī)藥服務(wù)，讓看病變得不那么難、不那么貴。
作者： 郭毅 來源： 法制日報(bào)
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