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《瞭望》特約撰稿 田湘波（湖南大學(xué)廉政研究中心)
《中國(guó)每年因腐敗損失至少數(shù)千億》
2006年11月21日 11:31
核心提示：有關(guān)專(zhuān)家指出：我國(guó)每年因腐敗造成的損失至少有數(shù)千億元，其中稅收流失性腐敗，是腐敗造成經(jīng)濟(jì)損失的主要形式之一。稅務(wù)部門(mén)發(fā)生的腐敗與稅務(wù)管理體制有一定的聯(lián)系。如何從稅務(wù)體制上防治腐敗，是當(dāng)務(wù)之急
稅務(wù)部門(mén)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有各種各樣的原因，其中稅務(wù)管理體制的弊端是一個(gè)重要原因。從制度設(shè)計(jì)層面來(lái)看，主要有如下幾個(gè)方面的缺失。
稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)
我國(guó)現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況是世界上所獨(dú)有的：在中央，國(guó)家稅務(wù)總局是集管理國(guó)家稅務(wù)與地方稅務(wù)于一體。在地方，國(guó)稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)是分設(shè)的。設(shè)在地方的國(guó)稅部門(mén)，地方政府無(wú)權(quán)管，中央有權(quán)管，但卻往往鞭長(zhǎng)莫及。由于審計(jì)管轄權(quán)的劃分，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不能對(duì)地方各級(jí)國(guó)稅系統(tǒng)實(shí)行審計(jì)，而審計(jì)署和各地特派辦由于力量有限也不能對(duì)地方同級(jí)國(guó)稅機(jī)關(guān)實(shí)行有效的監(jiān)督。這樣造成了兩個(gè)后果：一是地方同級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，收入來(lái)源、審計(jì)資料殘缺不齊；二是留下了監(jiān)督空檔，容易滋長(zhǎng)部門(mén)違紀(jì)和相互攀比，進(jìn)而給地方同級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的處理帶來(lái)了難題。這種體制為少數(shù)腐敗分子濫用職權(quán)提供了土壤。從1994年中國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)，國(guó)稅系統(tǒng)腐敗大案要案的頻頻出現(xiàn)就證明了這一問(wèn)題。河北省國(guó)稅局原局長(zhǎng)李真因受賄814萬(wàn)元被判處死刑；江西省國(guó)稅局原局長(zhǎng)滕國(guó)榮受賄12萬(wàn)多元，被判處有期徒刑7年；陜西省安康市國(guó)稅局原局長(zhǎng)李玉貴貪污受賄19萬(wàn)元，被判處有期徒刑12年；廣西柳州市國(guó)稅局原局長(zhǎng)、黨組書(shū)記楊立峰因貪污、挪用公款、玩忽職守、上千萬(wàn)元財(cái)產(chǎn)不能說(shuō)明來(lái)源，被判處無(wú)期徒刑……這些案件往往涉案人多、面廣、金額大，說(shuō)明國(guó)稅系統(tǒng)的貪污腐敗問(wèn)題不容忽視。
從地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的體制來(lái)看，由于地方黨政對(duì)其進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，所以行政權(quán)力介入執(zhí)法過(guò)程，容易影響稅收?qǐng)?zhí)法行為的公平公正。其一是政府權(quán)力的介入，多以指令性計(jì)劃、會(huì)議紀(jì)要、掛牌保護(hù)等形式出現(xiàn)；其二是政府官員權(quán)力的介入，多以官員個(gè)人的名義明示或暗示；其三是系統(tǒng)內(nèi)部管理人員權(quán)力的介入，多以直接或間接的形式。地方政府違規(guī)甚至違法干預(yù)，是實(shí)現(xiàn)依法治稅面臨的最大障礙。從我國(guó)查處的多起稅收大案、要案來(lái)看，就有地方政府權(quán)力參與，國(guó)家公務(wù)人員與犯罪分子相互勾結(jié)、共同犯罪的特點(diǎn)。
稅法體系不健全
國(guó)家稅收立法不健全，也給稅務(wù)執(zhí)法帶來(lái)諸多問(wèn)題。目前，由于我國(guó)現(xiàn)行的稅收法律，只有一部程序法和兩部實(shí)體法，至今沒(méi)有《稅收基本法》，其他都是以法規(guī)或規(guī)章的形式發(fā)布，不僅法律級(jí)次低，而且部分法規(guī)政策經(jīng)常變化，使稅收?qǐng)?zhí)法始終處于一種動(dòng)蕩多變的狀態(tài)，大大削弱了稅收的執(zhí)法力度。嚴(yán)格意義上的稅法，是指通過(guò)立法程序制定的稅收法律，包括《稅收征管法》、《個(gè)人所得稅法》等。而在實(shí)際稅收征收工作中，所依據(jù)的往往是那些大量存在的具體解釋。具體指導(dǎo)稅收征管工作的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，給執(zhí)法人員的“靈活”解析留下了較大余地，從而為其創(chuàng)造了腐敗的機(jī)會(huì)——沒(méi)有人比公職人員本人更熟悉其職責(zé)范圍內(nèi)存在的制度缺陷。納稅人為了達(dá)到少繳或不繳稅的目的，不惜采取請(qǐng)客送禮等不正當(dāng)手段，而稅務(wù)執(zhí)法人員利用這些“制度缺陷”搞腐敗幾乎不需要承擔(dān)什么“風(fēng)險(xiǎn)”。于是，大量的舞弊行為能夠蒙混過(guò)關(guān)，同時(shí)亦助長(zhǎng)了稅務(wù)公務(wù)腐敗之風(fēng)。
由于我國(guó)至今還沒(méi)有《稅收基本法》，各級(jí)政府及稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收管理中的權(quán)力與義務(wù)缺乏具體的法律規(guī)定，尤其是治稅權(quán)力邊界不清，超越權(quán)力和濫用權(quán)力的行為頻頻發(fā)生。稅收決策沒(méi)有明確的科學(xué)程序與權(quán)力制衡機(jī)制，使一些地方政府稅收行為的“黑箱”操作成為可能。
稅務(wù)稽查無(wú)獨(dú)立性
稅務(wù)稽查，就是專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)納稅人的申報(bào)納稅情況進(jìn)行審查，從中發(fā)現(xiàn)納稅人申報(bào)和納稅方面存在的問(wèn)題。同時(shí)考核稅款征收和管理的工作質(zhì)量以及廉政、工作作風(fēng)等情況。新的征管模式要求稅務(wù)稽查實(shí)行選案、檢查、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)“四分離”。但目前由于稅務(wù)稽查人員少（地方縣局情況尤為突出)，而工作范圍又較大，從工作環(huán)節(jié)和人員上均分離不徹底，在實(shí)際運(yùn)行中起不到互相監(jiān)督、互相制約的作用，嚴(yán)格執(zhí)法難以保證，在一定程度上為有法不依、有章不循、以稅謀私等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了條件。
監(jiān)督機(jī)制不健全
在各種類(lèi)型的稅收監(jiān)督過(guò)程中，不同程度地存在著監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系尚未理順的情況。
管征權(quán)力集中、職責(zé)權(quán)限不明、監(jiān)控不力、人事制度不健全等弊端仍不同程度地存在，特別是在稅收管理的重要環(huán)節(jié)、重要部位，如增值稅一般納稅人認(rèn)定、減免緩繳稅款審批、發(fā)票領(lǐng)購(gòu)、定額核定、辦理出口退稅等，缺乏規(guī)范的管理和嚴(yán)格的監(jiān)督。如按稅收有關(guān)政策規(guī)定：對(duì)定期定額戶(hù)如果經(jīng)營(yíng)收入所應(yīng)納稅款超過(guò)其定額20%而企業(yè)沒(méi)有申報(bào)的，就可以定為偷稅。但如果選案部門(mén)不選，稽查部門(mén)未提出申請(qǐng)，就不能發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，造成國(guó)家稅款流失。
監(jiān)督機(jī)制有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)方面。從前者來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間、各項(xiàng)工作之間相互監(jiān)督制約的機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠，權(quán)力行使的最終點(diǎn)和最高點(diǎn)監(jiān)督制約不到位，難以形成良性循環(huán)監(jiān)督的機(jī)制。從后者來(lái)看，人大、檢察、法院、財(cái)政、審計(jì)、公民和輿論監(jiān)督等在一定程度上尚未到位。
有關(guān)稅務(wù)部門(mén)腐敗現(xiàn)象的存在，與制度執(zhí)行層面的一些漏洞也有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。
稅收計(jì)劃考核體制的缺陷
目前，我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行政績(jī)、人事等考核時(shí)，引用稅收計(jì)劃是否足額、超額完成來(lái)作為主要的考核指標(biāo)，從而削弱了稅收計(jì)劃的真正作用。在現(xiàn)行稅收計(jì)劃的制定尚欠合理，執(zhí)法監(jiān)察不力的情況下，這一考核方法的采用，不僅導(dǎo)致稅收大量流失和腐敗的產(chǎn)生，還導(dǎo)致國(guó)家運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能的弱化。
從當(dāng)年計(jì)劃的制定方法看，我國(guó)目前稅收計(jì)劃采用的是基數(shù)法，而并非零基預(yù)算，即稅收計(jì)劃分配額=基數(shù)×系數(shù)+(－)特殊因素。基數(shù)為基期年1月～10月實(shí)際收入加11、12兩月的預(yù)計(jì)數(shù)得出；系數(shù)只是粗略地考慮各地經(jīng)濟(jì)稅源情況，再人為地劃分為幾個(gè)檔次；其他特殊因素由于種種限制也難以考慮全面。每年國(guó)家稅收是計(jì)劃加增長(zhǎng)的模式，每年向國(guó)家交納稅款，按照上年的計(jì)劃加上一定的增長(zhǎng)比例。稅收計(jì)劃的制定者是稅務(wù)部門(mén)。一旦確定稅收計(jì)劃，就使計(jì)劃成為下年度的征收任務(wù)，所以，稅務(wù)部門(mén)在主觀上必然希望計(jì)劃任務(wù)越輕越好。反映到其在制定計(jì)劃時(shí)，則是想方設(shè)法降低計(jì)劃任務(wù)，以便于自身下年度任務(wù)的完成。
稅收計(jì)劃原本要體現(xiàn)對(duì)稅收工作的指導(dǎo)性和參考性，而現(xiàn)在同時(shí)把它作為考核指標(biāo)，稅收計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)與否，直接關(guān)系到稅務(wù)干部的年度考核、職務(wù)的升降和獎(jiǎng)金的發(fā)放，所以稅務(wù)部門(mén)在制定稅收計(jì)劃時(shí)慎之又慎，組織稅收收入，入庫(kù)盡量往后移，以降低預(yù)算基數(shù)。在與上級(jí)稅收計(jì)劃任務(wù)的分配上討價(jià)還價(jià)，計(jì)劃就低不就高。因此，稅收計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)存在很大的回旋余地。尤其是實(shí)行分級(jí)財(cái)政體制后，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)對(duì)稅收收入任務(wù)的逐級(jí)考核力度逐年加大，有的甚至以保穩(wěn)定保平衡為由不惜層層加碼。這就容易形成稅源形勢(shì)好，稅務(wù)機(jī)關(guān)要適當(dāng)控制當(dāng)年稅收增長(zhǎng)的幅度，不想收，不嚴(yán)查，以便為下年組織收入打一個(gè)好的基礎(chǔ)。一旦稅源形勢(shì)不好，稅務(wù)機(jī)關(guān)就要接受各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)督查，千方百計(jì)組織收入，有時(shí)出現(xiàn)人為的虛收探收現(xiàn)象。不少稅務(wù)部門(mén)為了完成稅收任務(wù)，采取“變通”手段“拉稅”或“引稅”，把本不屬于本所管轄的稅款通過(guò)各種途徑拉到本所來(lái)交，給拉稅人提成。這使得一些稅務(wù)人員借機(jī)以稅謀賄，以稅謀利。
由于稅收收入計(jì)劃的不合理性，區(qū)域與區(qū)域之間稅源變化的差異性，各級(jí)政府對(duì)稅收收入任務(wù)層層加碼的不確定性，致使稅收?qǐng)?zhí)法行為的嚴(yán)肅性扭曲。這也給以稅謀私、權(quán)錢(qián)交易者以可乘之機(jī)。
稅收計(jì)劃的剛性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收?qǐng)?zhí)法的剛性，使稅收?qǐng)?zhí)法變得無(wú)足輕重。稅務(wù)部門(mén)在具體組織稅收征管時(shí)，在確保任務(wù)完成的前提下，按計(jì)劃數(shù)額進(jìn)行包稅。隨意緩稅、欠稅、減免稅的現(xiàn)象較為普遍，并積極“涵養(yǎng)稅源”，同時(shí)盡量避免應(yīng)收盡收，以避免下年稅收計(jì)劃分配基數(shù)的加大，進(jìn)而避免下年任務(wù)的不能足額完成而影響自身的年度考核、獎(jiǎng)金等一系列切身利益。這就使得有的地方收過(guò)頭稅和貸款繳稅，向稅收中摻水；有的地方卻有稅不收，壓低任務(wù)，壓低基數(shù)，“放水養(yǎng)魚(yú)”變成“棄網(wǎng)休漁”，嚴(yán)重干擾了依法治稅工作。
這一人事考核方法弊端不小。一些地方稅務(wù)部門(mén)之間的賣(mài)稅現(xiàn)象屢有發(fā)生，部分超收的稅務(wù)局將超收部分稅收收入轉(zhuǎn)到某些欠收的稅務(wù)局賬下，一則降低了本局的基數(shù)，有利于減輕下年度任務(wù)；二則確保對(duì)方本年度任務(wù)的完成，間接地確保對(duì)方的年度考核、獎(jiǎng)金發(fā)放，借機(jī)從對(duì)方獲取私利。更為嚴(yán)重的是稅務(wù)與財(cái)政勾結(jié)，通過(guò)兩者之間的賬面劃轉(zhuǎn)，虛增稅務(wù)局的收入，對(duì)虛增部分財(cái)政通過(guò)虛列支出加以掩飾，從而達(dá)到稅務(wù)局超額完成任務(wù)，獲取超收分成和巨額的年度獎(jiǎng)金。對(duì)于財(cái)政局的配合，稅務(wù)局當(dāng)然是投之以
桃，報(bào)之以李。這種被系統(tǒng)內(nèi)部稱(chēng)為“跑片子”的現(xiàn)象，安徽蒙城事件就是一個(gè)典型案例。
同時(shí)，一些稅務(wù)部門(mén)只要求完成稅收任務(wù)，至于應(yīng)征收多少稅款、所收稅款是否全部上繳入庫(kù)少人過(guò)問(wèn)。在稅款入庫(kù)部位，容易滋生腐敗的表現(xiàn)形式主要有三種：一是轉(zhuǎn)引稅款，如將甲地稅款劃轉(zhuǎn)到乙地入庫(kù)；二是改變稅種混淆稅款入庫(kù)級(jí)次，擠占中央和上級(jí)收入；三是將應(yīng)繳稅款改為罰款收入納入地方財(cái)政。這就導(dǎo)致發(fā)票在管理、使用和開(kāi)具上出現(xiàn)問(wèn)題，甚至有些稅務(wù)部門(mén)收稅不給納稅人開(kāi)具完稅證、違反稅收法規(guī)擅自降低稅率，從而導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的部分失控。
稅負(fù)不均，評(píng)稅標(biāo)準(zhǔn)控制在少數(shù)人手中
由于稅制存在缺陷，一些行業(yè)間和地區(qū)間存在稅率不同的現(xiàn)狀，評(píng)稅標(biāo)準(zhǔn)掌握在少數(shù)稅務(wù)干部手中，有的人便憑借手中的權(quán)力以權(quán)謀私，以稅謀賄，撈取個(gè)人好處。我國(guó)制定的稅率在世界各國(guó)中并不低，但在實(shí)際征收中，征收率卻相當(dāng)?shù)�，特別是采取定稅或包稅制的個(gè)體私營(yíng)企業(yè)和部分集體企業(yè)以及一些新興行業(yè)，由于經(jīng)營(yíng)情況十分復(fù)雜，確定稅負(fù)缺乏科學(xué)有效的手段，同行業(yè)之間即使同等規(guī)模，有時(shí)稅負(fù)差異也相當(dāng)大，帶有很大的隨意性。加上采取定稅和包稅制的企業(yè)稅負(fù)是不公開(kāi)的，這給一些營(yíng)私舞弊者以可乘之機(jī)。有路子的只要關(guān)系好就可以少交甚至不交稅。還有些征管單位為挖稅源競(jìng)相降低稅負(fù)。
自由裁量權(quán)太大
自由裁量權(quán)太大主要表現(xiàn)在政策性減免稅、稅率的確定、罰款數(shù)量確定等方面。有的稅務(wù)干部擅自“減、免、緩”稅，中飽私囊，使國(guó)家稅款大量流失。少數(shù)稅務(wù)干部在稅收征管、稽查工作中，不認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家稅收法規(guī)，隨意越權(quán)為納稅人減、免、緩稅或辦理出口退稅。一位稅務(wù)干部說(shuō)：“稅率變動(dòng)有一個(gè)范圍，如地稅中的營(yíng)業(yè)稅有一個(gè)5%～20%的變動(dòng)，稅務(wù)干部可在這個(gè)范圍內(nèi)選擇。罰款1倍～5倍也可自由選擇。假若一個(gè)公司欠了許多稅，局長(zhǎng)有權(quán)注銷(xiāo)該公司，稅也就免了�！庇械亩悇�(wù)干部在查出納稅戶(hù)偷逃稅問(wèn)題后，搞大事化小，小事化了，最后往往是私了；有的為納稅人“出謀劃策”鉆稅收政策空子，達(dá)到不交稅或少交稅的目的；有的借管理個(gè)體戶(hù)稅額的權(quán)力，自行為其調(diào)整稅負(fù)等等，從中獲取好處，謀取私利。
稅收稽查是當(dāng)前稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力異變的重點(diǎn)部位，也是當(dāng)前監(jiān)督制約稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。稅務(wù)稽查部位的權(quán)力異變主要表現(xiàn)為稅務(wù)稽查人員擅自核減查補(bǔ)稅款，該罰不罰或少罰稅款，該收不收或少收滯納金以及只查不調(diào)賬、不入庫(kù)等四種形式。
從外因來(lái)說(shuō)，法制不健全所造成的缺陷，表現(xiàn)在對(duì)犯罪預(yù)防方面立法不多，現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)罰款或行政處罰的彈性過(guò)大，導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法自由裁量權(quán)和隨意性過(guò)大，為一些掌權(quán)者以權(quán)謀私提供了可能。如征管法上一些諸如“五倍以下的罰款”和“一萬(wàn)至五萬(wàn)的罰款”等等。
從制度層面堵住漏洞和隱患，是防治稅收流失性腐敗的必要前提。
建議國(guó)稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)合在一起
為了防止國(guó)稅機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)稅機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國(guó)稅機(jī)關(guān)應(yīng)與地稅機(jī)關(guān)合在一起。我國(guó)是單一制國(guó)家，國(guó)稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)都屬中央，不應(yīng)分設(shè)兩個(gè)機(jī)構(gòu)。為了制約地方政府對(duì)稅收的干預(yù)，應(yīng)明確規(guī)定人大的“錢(qián)袋權(quán)”。稅法的創(chuàng)制、政府財(cái)政收支都應(yīng)由人大來(lái)決定，從而有利于改變目前政府既是會(huì)計(jì)又是出納的體制弊端。
逐步改革和完善稅收計(jì)劃考核體制，建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系。
近年來(lái)，任務(wù)治稅給各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)帶來(lái)巨大的壓力。應(yīng)在改革稅收計(jì)劃管理體制的基礎(chǔ)上，建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系。依法治稅強(qiáng)調(diào)的是對(duì)稅法執(zhí)行的考核，因而稅收工作的評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是以稅法的執(zhí)行情況作為主要的考核內(nèi)容。要重新界定稅收征管目標(biāo)，考核指標(biāo)。要逐步改變稅收計(jì)劃考核體制，由單純的任務(wù)考核變?yōu)橐哉鞴苜|(zhì)量指標(biāo)考核為主、任務(wù)考核為輔，由任務(wù)治稅逐步走向依法治稅。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)稅法的剛性，弱化和淡化稅收計(jì)劃的效力及其影響。對(duì)于嚴(yán)格按照國(guó)家稅收法律、政策辦事的，給予獎(jiǎng)勵(lì)、晉升，反之，即使任務(wù)完成得再好，也不能給予獎(jiǎng)勵(lì)。為便于考核的可操作性，可采用：照章納稅水平=實(shí)納稅額/應(yīng)納稅額，作為主要的量化考核指標(biāo)。
以稅收征管質(zhì)量為主要考核指標(biāo)，要明確兩點(diǎn)：其一，“為主”并不是“惟一”，收入的考核仍應(yīng)是重要的方面，否則就失去了稅收工作的財(cái)政目標(biāo)；其二，“為主”就是首先要考核稅收征管的質(zhì)量，考核稅法是否被準(zhǔn)確地執(zhí)行。這就需要建立一套科學(xué)的考核指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)稅收征管質(zhì)量及稅法執(zhí)行情況，如稅務(wù)登記率、納稅申報(bào)率、錯(cuò)征率、漏管漏征率、行政復(fù)議改正率、行政訴訟敗訴率等。
完善稅收法制，建立健全稅收法律體系
這是推進(jìn)依法治稅的基礎(chǔ)。為了使稅收征管有法可依，許多國(guó)家制訂單獨(dú)的稅收基本法，將稅收征管的基本內(nèi)容以法律的形式固定下來(lái)。同時(shí)很多國(guó)家也注重保護(hù)納稅人的權(quán)利。有的還把納稅人的權(quán)利寫(xiě)進(jìn)了憲法。
加快稅收法制建設(shè)步伐基本建議是：建立以稅收基本法為母法，稅收實(shí)體法、稅收程序法相配套的稅收法律體系。盡快制定和出臺(tái)稅收基本法、組織法，對(duì)稅款征收中的隨意性行為進(jìn)行規(guī)范和約束，對(duì)稅收政策的制定和出臺(tái)予以明確，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)違反稅法的行為用法律手段加以制裁，確保稅收法律上下貫通。其次制定更多的實(shí)體法，將各稅種的征收《條例》由法規(guī)改為法律。在我國(guó)現(xiàn)行的各稅收實(shí)體法中，除《外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》外，其余稅收法規(guī)具有與法律同等的效力，但從實(shí)際情況來(lái)看，這種有稅無(wú)法的狀況在一定程度上降低了稅收的強(qiáng)制性。故國(guó)家應(yīng)盡快將一些可以預(yù)見(jiàn)并長(zhǎng)期適用的稅種完成立法程序。同時(shí)，要嚴(yán)格規(guī)范政策文件管理，清理與稅收法律相抵觸的規(guī)章。最后，要進(jìn)一步完善稅收程序法。
集體研究定稅，制約自由裁量權(quán)
應(yīng)當(dāng)本著公開(kāi)、公正、公平的原則，實(shí)行集體定稅制度。對(duì)大要案件和重要事項(xiàng)的決定，成立審議、復(fù)議等委員會(huì)，吸收相關(guān)人員參加，進(jìn)行集體議事和聯(lián)審會(huì)簽，著重限制稅收?qǐng)?zhí)法的自由裁量權(quán)。稅政管理人員在企業(yè)主管部門(mén)和政府等有關(guān)部門(mén)的配合下，對(duì)所轄范圍內(nèi)的稅源情況展開(kāi)深入調(diào)查，在準(zhǔn)確掌握稅源的基礎(chǔ)上，實(shí)行集體定稅，克服以往定稅中由于主觀隨意性造成的定稅額畸高畸低和人情稅問(wèn)題，做到公平稅負(fù)。要規(guī)范地方政府和基層稅務(wù)部門(mén)的行為，嚴(yán)格稅收優(yōu)惠減免權(quán)限，統(tǒng)一稅制，禁止以財(cái)政返還、以稅款獎(jiǎng)勵(lì)納稅人、承包稅款、高開(kāi)低征等變相減免方式進(jìn)行所謂的“引稅”，變“任務(wù)治稅”為依法治稅。
嚴(yán)格執(zhí)行稅收法，增強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法剛性。要解決和防止隨意私自減稅免稅、人情稅、關(guān)系稅、該管不管、該征不征、該罰不罰、該加收滯納金不加收滯納金、濫征、亂罰和執(zhí)法隨意性大等問(wèn)題的發(fā)生。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要按照有關(guān)的規(guī)定，實(shí)行責(zé)任追究、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，以解決稅收政策執(zhí)行不到位，執(zhí)法剛性弱化的問(wèn)題。
健全舉報(bào)制度，受理匿名舉報(bào)
原遼寧省鞍山市國(guó)稅局公務(wù)員李文娟在舉報(bào)了鞍山市國(guó)稅局人為地少征國(guó)家巨額稅款等違法和違規(guī)不法行為之后，兩次被辭退，并被勞教一年。這一事件中說(shuō)明我國(guó)證人、舉報(bào)人保護(hù)制度存在欠缺。
掌握腐敗案件線(xiàn)索是做好案件查處工作的前提。要擴(kuò)大案源就必須緊緊依靠群眾的參與和支持，建立健全人民群眾來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度和舉報(bào)制度，設(shè)立舉報(bào)箱和舉報(bào)電話(huà)，明確受理群眾舉報(bào)的部門(mén)，制定獎(jiǎng)勵(lì)、保密等措施。要深入到納稅戶(hù)中，從納稅人和職工群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。
要經(jīng)常聽(tīng)取人大、政協(xié)、民主黨派和群眾團(tuán)體及有關(guān)方面人員的意見(jiàn)，從中發(fā)現(xiàn)案件線(xiàn)索。要建立健全辦案例會(huì)制度，經(jīng)常排查違法違紀(jì)案件，抓住重點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)立案檢查。
同時(shí)，要對(duì)舉報(bào)的案件馬上進(jìn)行落實(shí)，要切實(shí)保護(hù)舉報(bào)人的權(quán)利，使舉報(bào)人無(wú)后顧之憂(yōu)。在目前部分人士對(duì)實(shí)名舉報(bào)尚存顧慮的情況下，應(yīng)規(guī)范受理匿名舉報(bào)。
稅務(wù)稽查應(yīng)具有獨(dú)立性
完善稅務(wù)體制，將征稅管理權(quán)與檢查權(quán)徹底分開(kāi)，使稅收征管權(quán)合理分化。應(yīng)當(dāng)建立類(lèi)似中國(guó)人民銀行體系的跨地區(qū)的大區(qū)稅務(wù)稽查分局（稅務(wù)總局設(shè)稅務(wù)稽查局)，真正體現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的依法行政和獨(dú)立執(zhí)法，也可以從根本上將征收、管理、稽查等權(quán)力分離，真正達(dá)到相互監(jiān)督制約的目的。將過(guò)去按企業(yè)類(lèi)型區(qū)分稅務(wù)稽查職能范圍的模式，改為按稽查程序建立選案、稽查、審理、執(zhí)行四分離的新型稽查體系，取消專(zhuān)管員管戶(hù)制度，做到“選案不查案、查案不審案、審案不結(jié)案”，形成稅務(wù)執(zhí)法的內(nèi)部制約機(jī)制。要嚴(yán)格落實(shí)稅務(wù)稽查“四分離”，使每一項(xiàng)執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)都明確地落實(shí)到具體崗位上，建立和形成崗位之間、上下級(jí)之間、部門(mén)之間相互監(jiān)督制約的機(jī)制，形成執(zhí)法有依據(jù)、操作有程序、過(guò)程有監(jiān)督、責(zé)任有追究的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。
要從根本上規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。一是實(shí)行科學(xué)選案制度。通過(guò)建立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)與征收部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，多層次、多角度地獲取納稅人的經(jīng)營(yíng)信息資料，找出準(zhǔn)確的選案疑點(diǎn)，避免選案工作隨意性大、準(zhǔn)確率低、經(jīng)常出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚(yú)”的情況。二是實(shí)行檢查計(jì)劃制度和稅務(wù)交叉檢查制度。三是實(shí)行稽查案件集體審議制度，以保證對(duì)案件處理的公正性和公平性，杜絕“關(guān)系稅”和“人情稅”的產(chǎn)生。四是實(shí)行稽查員等級(jí)制度。五是進(jìn)一步規(guī)范稽查執(zhí)法程序，完善稽查告知制度，實(shí)行稅務(wù)稽查監(jiān)控管理制度、稅務(wù)稽查責(zé)任制度、稅務(wù)稽查復(fù)查制度和錯(cuò)案追究制度。通過(guò)這些制度的實(shí)施，增強(qiáng)稽查人員的工作責(zé)任心，使稽查人員“心中有法，言必循法，行必守法”，提高稽查隊(duì)伍的整體執(zhí)法水平，防止稽查人員執(zhí)法的隨意性和“為稅不廉”行為的發(fā)生。
陽(yáng)光辦稅
公開(kāi)辦稅是遏制以稅謀私的有效手段。實(shí)行“陽(yáng)光辦稅”、公開(kāi)辦稅，包括稅收法律、法規(guī)、辦稅程序公開(kāi)、納稅定額公開(kāi)、減免稅公開(kāi)、稅收票證使用公開(kāi)、稅或費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、稅收人員職責(zé)和權(quán)限的公開(kāi)、違章處罰和辦事結(jié)果的公開(kāi)、廉政紀(jì)律和稅務(wù)工作道德規(guī)范的公開(kāi)、稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督的公開(kāi)、一般納稅人認(rèn)定公開(kāi)、出口退稅審批公開(kāi)、欠稅清理公開(kāi)、滯納金加收公開(kāi)、校辦福利企業(yè)退稅公開(kāi)等，增強(qiáng)稅收工作的透明度，不給以權(quán)謀私者可乘之機(jī)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期將納稅稽查、辦稅服務(wù)廳和各種形式的辦稅場(chǎng)所等方面公開(kāi)，使稅務(wù)機(jī)關(guān)接受納稅人的監(jiān)督。
要引入現(xiàn)代信息技術(shù)，拓寬對(duì)稅務(wù)干部的監(jiān)督渠道，加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)干部工作圈、生活圈、社交圈的監(jiān)督。
加快稅收信息化建設(shè)，堵塞管理漏洞
當(dāng)今許多國(guó)家設(shè)置了計(jì)算機(jī)控制中心，并在全國(guó)各地形成聯(lián)網(wǎng)，與其他各部門(mén)進(jìn)行信息交換，形成比較廣泛和嚴(yán)密的稅收監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。如美國(guó)從上世紀(jì)60年代起開(kāi)始在稅務(wù)系統(tǒng)中采用計(jì)算機(jī)技術(shù)，目前形成了由東海岸國(guó)家計(jì)算中心和按地區(qū)設(shè)立的10個(gè)服務(wù)中心組成的電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)完成納稅申報(bào)表處理、年終所得稅的匯算清繳、納稅資料的收集儲(chǔ)存、稅收審查稽核、票據(jù)判讀鑒定、稅收咨詢(xún)服務(wù)等工作。這不僅可以提高稅收征管效率，而且還可以強(qiáng)化監(jiān)督管理機(jī)制，減少稅務(wù)人員參與違法行為的機(jī)會(huì)，有效地防范和打擊偷逃稅行為。征管手段的改進(jìn)，既是提高征管質(zhì)量的有效途徑，又是防止以權(quán)謀私的重要措施。包括行政管理、稅收業(yè)務(wù)、決策支持、外部信息應(yīng)用等所有職能的功能齊全、信息共享、監(jiān)控嚴(yán)密的稅務(wù)管理信息系統(tǒng)，把稅務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都納入到統(tǒng)一的征管軟件中，以盡量降低人為因素的干擾，實(shí)現(xiàn)“機(jī)器管人”。
此外，還要建立和強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，預(yù)防稅務(wù)人員職務(wù)犯罪。
《瞭望》特約撰稿 田湘波（湖南大學(xué)廉政研究中心)
